La Tribune Afrique : L'Afrique est considérée comme le Continent où le niveau de recouvrement fiscal est le plus faible. Comment les pays africains peuvent-ils améliorer le poids des recettes fiscales sur le PIB ?

Giovanni Valensisi : En générale, il est relativement normal que le poids du recouvrement fiscal sur le PIB augmente au fur et à mesure que l'économie devient plus riche et que les capacités administratives se développent. C'est une tendance générale qui est confirmée au niveau régional : par rapport aux autres régions du monde, l'Afrique est le Continent où le recouvrement fiscal est le plus faible.

Une étude de la Commission économique pour l'Afrique (CEA) publiée cette année sur le sujet a montré que les revenus publics en Afrique représentent en moyenne autour de 21% du PIB, dont près de 15% issus de l'impôt. Ces chiffres laissent entrevoir d'importantes marges pour améliorer la collecte des recettes fiscales, ainsi que l'efficacité fiscale et l'administration des taxes. Il s'agit ici d'une problématique structurelle que les pays tentent de pallier depuis des décennies en essayant plusieurs types de réformes avec des résultats variables. Evidemment, ces réformes différent d'un pays à un autre, sachant qu'en matière de fiscalité, et plus généralement en ce qui concerne la structure de l'économie et la gestion de la politique fiscale, il existe une grande hétérogénéité. Aujourd'hui, la réalité économique a quelque peu changé, ce qui offre de nouvelles opportunités mais pose aussi des nouveaux défis aux autorités des pays africains comme au reste du monde.

Quels sont selon vous ces nouveaux défis à relever par les pays africains ?

Au-delà des obstacles traditionnels liés à la faible efficacité du système d'imposition en Afrique, de nouveaux défis se posent dans le recouvrement fiscal et nécessitent de lutter contre l'érosion de la base d'imposition et des transferts de bénéfices (BEPS), et d'apporter des corrections à l'imposition des entreprises liées aux nouvelles technologies. Aujourd'hui, plusieurs initiatives sont mises en place pour s'attaquer à ces deux problèmes, même dans les pays développés.

Sur ce point, les préoccupations des pays développés ne sont-elles pas différentes de celles des pays africains, plutôt tentés de se servir des technologies pour améliorer leurs recettes fiscales ou lutter contre l'informel ?

Certainement les questions relatives au BEPS et aux entreprises numériques sont des problématiques globales, mais dans des contextes très différents vue la portée de la fracture numérique, qui reste encore énorme. La révolution numérique peut générer de nombreux avantages pour les pays en développement, mais à condition que l'accès aux technologies digitales et aux compétences qu'elles requièrent soient rapidement étendus à tous les segments de la société. Les dividendes potentiels de la révolution numérique portent sur la croissance, la création d'emplois dans les secteurs de services avancées, les gains de productivité et d'efficacité au niveau des entreprises et des services de l'administration. Il y a quelques jours, la CNUCED a organisé ici à Genève la Semaine du commerce électronique et il est évident qu'actuellement tout ce qui est digital ou commerce en ligne est en pleine expansion en Afrique. Ceci dit, l'ampleur de la fracture numérique, ainsi que les questions de recouvrement fiscal au niveau des entreprises du secteur restent problématiques.

Par rapport à la transformation du secteur informel, les opportunités liées au numérique restent largement inexploitées en Afrique. C'est le cas également de tout ce qui est flux financiers illicites, facturation commerciale frauduleuse et érosion fiscale causée par les pratiques d'optimisation fiscale. Ces dernières sont parfois légales mais pénalisantes pour les pays concernés, qui souffrent d'une considérable érosion de leurs recettes fiscales.

Vous avez relevé deux cas de figures. Il y a le difficile recouvrement fiscal auprès des entreprises numériques et les difficultés des pays africains à formaliser l'informel...

Effectivement, les technologies numériques pourraient améliorer énormément les capacités de contrôle et de suivi administratif et fiscal des états, soutenant ainsi les efforts en vue d'élargir la base fiscale. Le défi est de développer des outils technologiques appropriés, ainsi que de trouver la formule adéquate pour taxer des domaines qui ne sont pas faciles à contrôler, comme les secteurs informels dans les zones urbaines ou le secteur agricole dans le monde rural, sans pourtant exacerber les inégalités. Dans la gamme d'impôts l'on constate que dans la plupart des pays africains, les impôts directs, comme ceux sur les revenus personnels ou sur les entreprises, ne représentent qu'un faible pourcentage du total. Plusieurs pays sont donc contraints de baser leur stratégie de mobilisation de revenus essentiellement sur les impôts indirects, à savoir la TVA et autres taxes relativement plus simples à recouvrer. Ces impôts indirects sont régressifs et ne favorisent pas la réduction des inégalités sociales, sachant que ce sont les plus pauvres qui consomment le plus par rapport à leurs revenus.

N'existerait-il pas de disparités entre pays africains en ce qui concerne les politiques fiscales ?

Il est difficile de généraliser sachant que la structure d'imposition optimale est dépendante des caractéristiques de chaque économie. Il est néanmoins évident que face aux difficultés à améliorer l'efficacité du système d'imposition, le faible rôle des impôts directs reste un obstacle. Également, dans la plupart des pays africains, l'importance de l'impôt sur la richesse comme l'impôt immobilier reste marginale. Ces failles sont liées notamment aux difficultés de ces pays à tenir des registres appropriés et à assurer le suivi. Ceci représente un manque à gagner pour les Etats. Je pense qu'il est également important de souligner qu'en Afrique, certains pays ont su faire des progrès importants. C'est le cas par exemple du Rwanda, où les recettes fiscales ont considérablement augmenté, avec une hausse de 19% entre 2000 et 2013. C'est également le cas du Burkina Faso, du Nigeria, du Ghana et de la Côte d'Ivoire qui ont fait des progrès en thèmes de recouvrement fiscal. Cela dit, beaucoup reste encore à faire. Plusieurs pays peuvent servir aujourd'hui de référence en termes de réformes fiscales, actuellement en cours de mise en œuvre. Sachant que la CNUCED s'occupe de tout ce qui est commerce international, je pense que des réformes accessibles et faciles à mener sont par exemple celles portant sur l'automatisation des procédures douanières. Ces réformes ont donnés des résultats satisfaisants, car en plus de réduire le coût et la durée des procédures, elles permettent une traçabilité des données, ce qui contribue à lutter contre la corruption et à augmenter les revenus des différents partenaires.

La digitalisation serait un couteau à double tranchant. Comment les pays africains peuvent-ils procéder pour en profiter tout en minimisant les risques ?

Il est évident que la digitalisation pose de nouveaux défis bien qu'elle contribue à la réduction des coûts des transactions par exemple. Il faut se méfier des positions extrêmes disant que la digitalisation est la solution ou l'ennemi. La réalité est beaucoup plus nuancée et le résultat final dépend de la façon dont chaque pays apprivoise et utilise ces nouvelles technologies. Leur usage optimal nécessite des efforts au niveau de la formation des cadres de l'administration à ces nouvelles technologies, sachant que ces compétences ne font pas partie de leurs bagages. La question n'est pas uniquement de créer une plateforme pour soumettre la documentation en ligne, mais aussi de former des personnes capables de s'occuper de sa gestion et de sensibiliser les utilisateurs sur les opportunités et avantages offerts par les nouvelles technologies. A titre indicatif, la digitalisation et le big data peuvent faciliter la création des registres fonciers et réduire les coûts pour le secteur informel si les entreprises de ce secteur veulent se formaliser ou payer leurs impôts.

Selon vous, comment aider les entreprises informelles à rejoindre le secteur formel ?

Nous avons constaté l'année dernière dans le cadre des recherches sur l'entrepreneuriat en Afrique que les coûts d'enregistrement des impôts restent élevés en Afrique, comparés à d'autres régions du monde, mais qu'ils ne sont pas les seuls éléments qui poussent les entreprises à rester dans l'informel. L'étude a montré que pour formaliser leurs activités économiques, les entreprises non enregistrées sont influencées aussi par les potentiels avantages liés à la formalisation de leurs activités, y compris le niveau de protection de leurs droits et de leurs avoirs. Les entreprises du secteur informel sont souvent rebutées par les coûts élevés de cette formalisation, mais aussi par le manque de clarté sur les bénéfices découlant de cette démarche. Pour les motiver, les Etats doivent travailler à offrir un meilleur soutien à l'entrepreneuriat faisant que les entreprises qui optent pour la normalisation puissent bénéficier des avantages comme l'accès au crédit, ou la possibilité d'avoir un meilleur accès à la formation et l'aide aux entreprises. Les politiques d'incitations doivent réduire les coûts élevés de la formalisation, mais aussi viser à créer les conditions favorables à l'éclosion de l'entrepreneuriat, afin de générer un impact positif sur le niveau de recouvrement fiscal. Ces mesures pourront avoir un fort impact si elles sont combinées à une mise à niveau des administrations fiscales.

Propos recueillis par Maimouna DIA

Mise à jour le 24 mai 2019.