Afrique-Europe : un partenariat économique en quête d'équilibre

Les relations commerciales entre l'Union européenne et l'Afrique sont marquées par une inégalité structurelle, aggravée par la volatilité des cours des matières premières. De quoi compliquer les négociations en cours des accords de partenariat économique (APE). Analyse.
(Crédits : Reuters)

L'Union européenne (UE) est-elle encore l'interlocuteur privilégié de l'Afrique ? Certes, l'Europe apparaît aujourd'hui comme le premier partenaire économique et commercial de l'Afrique, mais aussi en termes de développement, d'aide humanitaire et de sécurité, ainsi que le rappellent les différentes communications des institutions de Bruxelles. Mais ce serait aller vite en besogne que d'affirmer que la coopération entre les deux continents s'inscrit dans un cadre multilatéral avec un partenariat équilibré.

Même s'il devient de plus en plus difficile de faire la part de ce qui relève de l'UE et de ce qui découle des relations bilatérales de ses états-membres, les engagements bilatéraux des grands pays de l'UE constituent encore l'épine dorsale du partenariat euro-africain. Sans toujours se coordonner ni se consulter, et parce qu'ils poursuivent parfois des objectifs concurrents, les principaux États-membres de l'Union déploient, chacun de leur côté, des relations avec l'Afrique. Ces relations sont donc d'abord et avant tout des relations d'État à État, nourries par l'Histoire, et de voisinage pour les grandes puissances que sont l'Allemagne, la France, l'Italie et, pour l'instant, le Royaume-Uni, pays tenté par l'aventure d'un Brexit aux contours de plus en plus flous.

L'incitation migratoire

Depuis le dernier sommet UE-Afrique de Bruxelles, en 2014, un sujet a pris une importance écrasante sur tous les autres, en lien avec les objectifs de la coopération entre les deux continents : la migration. Un sommet international consacré au dossier migratoire s'est même tenu en novembre 2015 à Malte. Et la migration s'érige même en « sujet prioritaire dans les relations extérieures de l'UE, y compris dans ses relations avec l'Afrique », selon le Parlement européen, qui sait parfois user de l'art de la litote. Car ce n'est pas « y compris » dans ses relations avec l'Afrique, mais d'abord dans le cadre de ses dernières que l'Europe met en avant la priorité migratoire.

La résolution du Parlement européen du 16 novembre 2017 souligne par ailleurs que « la gestion de la migration requiert des solutions mondiales fondées sur la solidarité, le partage des responsabilités et le respect des droits des migrants et du droit international ainsi qu'une utilisation efficace des instruments de coopération au développement ». Il est patent que l'appui budgétaire s'érige en outil de pression de Bruxelles dans sa relation avec son continent voisin au sud.

Les chiffres sont désormais connus qui justifient l'urgence pour l'Union européenne de prendre en compte le développement du continent africain dans le cadre d'une politique de voisinage élargi. Le Vieux Continent a lavé son linge sale en famille au moment de la crise de l'euro, avec une Allemagne de culture protestante rappelant à leurs obligations les pays méridionaux dits « du club Med ».

La même Europe aurait tort cependant de s'enfermer dans un isolationnisme de club de riches face aux défis que vit l'autre rive de la Méditerranée. La pauvreté extrême touche 218 millions de personnes, même si le pourcentage en Afrique subsaharienne chute continuellement, passant de 56 % en 1990 à 43 % en 2012. Pourtant, la majorité écrasante des pays les moins avancés sont en Afrique (33 sur 47). Les attentes sont également clairement identifiées, avec des besoins en infrastructures de 75 milliards d'euros en moyenne par an. Le continent africain représente un marché de la consommation estimé à 1 000 milliards de dollars en 2020, horizon qui devrait aussi voir les investissements directs étrangers dépasser les 140 milliards d'euros. Bref, tout incite l'Europe à se préoccuper du développement économique de l'Afrique.

Or, force est de constater que les relations économiques entre l'Union européenne et l'Afrique restent faibles, par rapport à d'autres zones, et erratiques, car liées à la volatilité de la demande des matières premières. Même si l'industrialisation de l'Afrique est parfois mise en avant par ses modèles les plus prometteurs (Éthiopie, Maroc), les exportations de produits non transformés dominent le mix commercial des pays africains.

À lire les données les plus récentes de l'agence statistique européenne Eurostat, les relations commerciales entre l'UE et l'Afrique, tout en restant modestes, s'inscrivent dans une tendance baissière. Pour 2015, les exportations africaines vers l'UE n'ont totalisé que 116,5 milliards d'euros, en baisse de 12,4 % par rapport à 2015. En part de marché, le constat est plus sévère encore. L'Afrique ne fournissant que 6,8 % des importations européennes hors commerce intra-européen, contre 10,4 % en 2012, année où les exportations africaines vers l'Europe ont atteint leur pic à 186,7 milliards d'euros. En valeurs absolues, les exportations africaines vers l'UE n'ont cessé de baisser depuis 2013.

Du côté des importations africaines depuis l'UE, la tendance baissière se confirme (- 6,4 %) tout en s'établissant à 144,8 milliards d'euros. L'UE maintient sa part de marché africain à 8,3 % contre 10 % en 2009. Le déficit commercial de l'Afrique vis-à-vis de l'Union européenne s'est donc creusé en 2016, atteignant 28,3 milliards d'euros, à comparer à l'excédent commercial record enregistré en 2008, année où les exportations africaines vers l'UE avaient dépassé en valeur les importations depuis la même zone, pour un montant de 39,9 milliards d'euros. De manière générale, le volume global des échanges entre l'UE et l'Afrique est retombé à son niveau d'avant la crise économique mondiale de 2008. La chute des cours des matières premières est passée par là.

Des relations commerciales encore modestes

Alors que les relations commerciales entre l'Afrique et l'Union européenne sont investies de fantasmes, il y a donc lieu de relativiser la part du Continent dans les grandes dynamiques de la globalisation économique. En parts de marchés, la zone Afrique arrive loin derrière l'Asie, continent qui représente à lui seul 45 % des importations de l'Union et 36 % de ses exportations, ce qui en fait le partenaire continental principal de l'Europe. La dynamique des échanges entre l'UE et l'Afrique a connu une évolution majeure depuis 2014, sous l'effet de la baisse des cours des principales matières premières, notamment les hydrocarbures, qui représentent encore le principal poste d'exportation de l'Afrique vers l'Union européenne. Après douze années consécutives d'excédent commercial africain à l'égard de l'UE (2003-2014), la balance commerciale est devenue déficitaire pour l'Afrique et excédentaire pour l'Europe à 28.

Les échanges commerciaux entre l'Afrique et l'Union européenne ont enregistré une forte progression au début des années 2000, tant au niveau des exportations que des importations. Cette tendance a connu un premier coup d'arrêt avec la crise économique mondiale. En 2009, l'excédent commercial de l'Afrique avec l'Union européenne s'affichait à hauteur de 3,8 milliards d'euros, en très forte baisse par rapport à l'année précédente. En 2008, l'UE enregistrait en effet un déficit record vis-à-vis de l'Afrique : 41,2 milliards d'euros. Cette inversion brutale reflétait les conséquences importantes de la crise économique mondiale, avec un impact à la baisse sur les importations et les exportations entre ces deux zones économiques. La période 2008-2009 constitue donc un premier élément de rupture dans l'historique des relations commerciales.

Entre 2003 et 2008, les exportations africaines vers l'UE ont doublé (+ 94 %) pendant que les importations africaines depuis l'Union européenne ont augmenté de 71 %. De 2009 à 2012, les importations africaines depuis l'UE ont repris, se stabilisant autour de 153 milliards d'euros entre 2013 et 2015. Durant la même période, les exportations africaines ont également augmenté fortement, portées par la dynamique haussière des cours des principales matières premières. Les exportations africaines vers l'UE ont alors dépassé leur niveau d'avant la crise économique mondiale de 2008, avec un pic enregistré en 2012 à plus de 186 milliards d'euros. Toutefois, à partir de 2013, la valeur de ces exportations à destination des 28 a diminué chaque année, enregistrant une baisse d'environ 30 % en trois ans. La tendance s'est confirmée en 2016.

Selon la Commission européenne, les exportations africaines vers l'UE se sont établies l'année dernière à 116,5 milliards, alors que les importations africaines depuis l'UE, en baisse également, ont totalisé 144,8 milliards d'euros, soit un déficit commercial de 28,3 milliards pour l'Afrique. La principale cause expliquant cette dévalorisation des exportations africaines est la baisse de la valeur des exportations africaines de pétrole brut et de gaz naturel, imputable en grande partie à la chute des prix du marché mondial pour ces produits. Les principaux exportateurs africains en 2015 étaient l'Algérie (16 % du total des exportations africaines vers l'UE), l'Afrique du Sud (15 %) et le Nigéria (14 %). À eux trois, ces pays couvraient 45 % des exportations de l'Afrique vers les 28. Les principaux produits exportés vers l'UE sont le pétrole brut et raffiné, ainsi que le gaz naturel. Or, ces produits ont tous subi une forte baisse de prix ces dernières années. Et l'Afrique, qui en est le deuxième fournisseur de l'Europe - juste derrière la Russie -, voit ses exportations fondre en valeur.

En 2016, malgré la baisse des cours, les exportations africaines vers les 28 de « produits combustibles minéraux, lubrifiants et produits connexes » ont totalisé 41,1 milliards d'euros, soit plus de 35 % des exportations africaines. En contrepartie, les produits de la catégorie « Machines et équipements de transport » représentent le premier poste d'importations africaines depuis l'Europe pour une valeur de 54,58 milliards d'euros (37,7 % du total), l'année dernière.

L'après-Cotonou se décide

Produits de l'extraction des sous-sols d'un côté, contre biens industriels transformés de l'autre, les termes de l'échange entre l'Afrique et l'UE ne semblent pas s'équilibrer par l'effet du marché seul. C'est ce contexte qui attise l'inquiétude de la société civile face aux projets européens d'accélérer la ratification ou la mise en place (selon les cas) des accords de partenariat économiques (APE) entre l'Union européenne et les communautés économiques régionales africaines. Ces discussions acquièrent un caractère d'urgence si l'on tient compte du fait que l'accord de Cotonou qui sert de cadre à la relation économique entre l'UE et les pays de la zone Afrique, Caraïbes, Pacifique (ACP), conclu en 2000, sera échu en 2020.

Bien avancées, les négociations de l'APE en cours avec l'Afrique de l'Ouest suscitent ainsi une levée de boucliers des activistes qui se souviennent avec nostalgie de l'opposition ferme de l'ex-président sénégalais Abdoulaye Wade - il n'avait pas hésité à quitter le Sommet de Lisbonne en 2007 sur un tonitruant « pour nous [les pays africains], les APE, c'est fini ». À quelques années de l'échéance de l'Accord de Cotonou, la pression européenne s'est accentuée pour faire signer des accords de libre-échange qui, en l'état des appareils productifs de la majorité des pays africains, signent une véritable capitulation face à la puissance commerciale européenne.

Sous couvert d'ouvrir un marché européen de 500 millions de consommateurs, les APE régionaux organisent le démantèlement des protections tarifaires en faveur des 28 pour plus de 70 % des exportations européennes. L'APE régional avec la CEDEAO, conclu en 2014, avait été ratifié sous la menace de restrictions à l'accès au marché européen. En Afrique de l'Est, où la résistance tanzanienne a été forte, le processus de ratification est en cours. L'accord a été signé par les États-membres européens, en juin 2016. Le Kenya et le Rwanda ont signé l'accord en septembre 2016, mais la Tanzanie et le Burundi ne l'ont toujours pas ratifié, ce qui retarde sa mise en œuvre. Bruxelles essaie de convaincre ses partenaires africains de l'avantage pour eux d'obtenir un accès sans entraves au marché européen, sans quotas ni droits de douane. Et, pour atténuer l'inégalité des échanges, leur accorde le bénéfice de périodes de transition pour ouvrir leurs marchés aux importations de l'UE. Or, cette approche de réciprocité, basée sur une idéologie libre-échangiste, reste muette sur l'impact d'une levée accélérée des barrières tarifaires. Les sociétés civiles ouest-africaines qui se sont mobilisées contre la signature de l'APE régional ont pourtant mis en garde contre l'impact de la baisse des recettes douanières et l'impact sur des écosystèmes agricoles déjà fragiles. Même au sein de l'UE, le fait que ces négociations ont été prises en charge au sein de la Commission par la direction générale du Commerce (DG Trade) et non celle du Développement et de la Coopération laisse planer peu de doute sur les priorités européennes...

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